«La consulta previa es la obligación del Estado de dialogar con los pueblos indígenas, negros, raizales, palenqueros y rom antes de autorizar un proyecto o adoptar una medida que los afecte directamente: una carretera, una mina, un gasoducto, una norma. No es un derecho de veto; es el derecho a ser escuchados a tiempo y a que lo que digan pese en la decisión».
El 14 de octubre de 2026 se emitió la Directiva Presidencial 06 sobre consulta previa, que deja sin efectos las Directivas 01 de 2010, 10 de 2013 y 08 de 2020. Días antes, el ministro del Interior, Rodrigo Lara, había expuesto el diagnóstico: no existe un expediente digital de cada proceso, «cada contratista tiene la información en su computador» y nadie sabe con certeza cuántas consultas se tramitan. Para corregirlo, la directiva suprime el examen que obligaba al Estado a justificar su decisión cuando no había acuerdo con las comunidades, conocido como test de proporcionalidad; prohíbe a la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa (DANCP) buscar por su cuenta a las comunidades que podrían resultar afectadas, y permite cerrar los procesos sin acuerdo ni consentimiento.
La consulta previa es la obligación del Estado de dialogar con los pueblos indígenas, negros, raizales, palenqueros y rom antes de autorizar un proyecto o adoptar una medida que los afecte directamente: una carretera, una mina, un gasoducto, una norma. No es un derecho de veto; es el derecho a ser escuchados a tiempo y que sus opiniones pesen en la decisión. Su suerte no solo interesa a esos pueblos. De que se haga bien depende que el país construya la infraestructura que necesita sin que las obras terminen en los juzgados, como ocurre hoy con el cabildo indígena de Taganga, que acudió a la justicia frente al proyecto de gas Sirius. El problema no es si se consulta, sino cómo hacerlo con rapidez sin dejar a nadie por fuera.
La pregunta de fondo que pocos formulan es esta: ¿puede una directiva, que es apenas una instrucción interna del Gobierno, definir quién accede a un derecho fundamental y qué ocurre cuando el diálogo no produce acuerdo? El Congreso nunca expidió la ley estatutaria, de trámite reforzado, que el artículo 152 de la Constitución exige para regular derechos fundamentales. Cada gobierno ha llenado ese vacío con su propia directiva, y cada directiva ha terminado, en parte, anulada por el Consejo de Estado. La Directiva 06 no rompe ese ciclo; lo repite con mayor ambición. Confunde la respuesta coyuntural a un problema real de gestión, legítima y urgente, con una reforma del contenido del derecho, que exige ley y consulta con los pueblos.
Conviene reconocer los aciertos. La directiva ordena un expediente electrónico trazable desde el inicio del trámite hasta el seguimiento de los acuerdos, impide que lo digital se convierta en barrera, reafirma que la vocería corresponde a las autoridades propias y no a quienes las acompañan, e impide que la consulta se convierta en «negociación económica o transacción sobre derechos». Son medidas coherentes con el Convenio 169 de la OIT (Ley 21 de 1991) y con el artículo 330 de la Constitución.
Los yerros, en cambio, tocan el núcleo del derecho. El más grave es la regla de comparecencia: según los numerales 3 y 5, solo se estudiarán las comunidades «que hayan comparecido oportunamente», es decir, las que se presenten a tiempo a reclamar. El Estado deja de buscar al titular del derecho y se sienta a esperar que se presente. Eso contradice el Convenio 169, que pone el deber de consultar en cabeza de los gobiernos (artículo 6), y el Decreto 1066 de 2015, que asigna al Ministerio del Interior la identificación de las comunidades presentes. Quienes no comparecerán a tiempo son las comunidades más apartadas o sin asesoría, a la postre las más vulnerables.
El segundo yerro es el vacío que deja el cierre sin acuerdo. La Directiva 08 de 2020 obligaba a la DANCP a aplicar un test de proporcionalidad y a fijar medidas frente a las afectaciones identificadas. El Consejo de Estado anuló ese diseño por falta de competencia del instrumento, no porque el estándar hubiera desaparecido: la Sentencia SU-123 de 2018 sigue exigiendo que, a falta de acuerdo, la decisión estatal sea objetiva, razonable, proporcional y protectora de la identidad étnica. La Directiva 06 lo reemplaza por una reunión interinstitucional que, según su numeral 11, «no constituye un test de proporcionalidad», y deja a cada autoridad sectorial decidir de manera autónoma. Las afectaciones documentadas en la consulta quedan sin responsable.
El tercero es el silencio sobre el consentimiento previo, libre e informado, que la Corte Constitucional exige ante casos como el traslado de una comunidad, el depósito de desechos tóxicos en su territorio o impactos que comprometan su subsistencia (T-129 de 2011; SU-123 de 2018). Al disponer sin salvedad que la falta de consentimiento no impide el cierre, la directiva induce a tratar como desacuerdo lo que en esos eventos es un impedimento jurídico.
El cuarto es de forma, pero decisivo. El 10 de agosto de 2023, el Consejo de Estado anuló apartes de la Directiva 10 de 2013 por regular el contenido del derecho sin ley estatutaria y sin consulta previa. Entre los demandantes estaban los cabildos gobernadores de los pueblos Kankuamo, Kogui, Arhuaco y Wiwa. No hay evidencia pública de que la Directiva 06 haya pasado por la Mesa Permanente de Concertación ni por el Espacio Nacional de Consulta Previa de las comunidades negras.
Perú lo resolvió a traves de la Ley 29785 de 2011, que obliga a las entidades estatales a identificar a los pueblos que deben ser consultados (artículo 10) y crea una base de datos oficial para hacerlo (artículo 20). Usa la información del Estado para lo que la directiva colombiana no aplica.
La salida no está en otra directiva que corrija a la primera. En lo inmediato, bastaría con revocar los apartes que contradicen el Decreto 1066 de 2015 y la jurisprudencia: la regla de comparecencia, la exclusión del test de proporcionalidad y la orden de suprimir actuaciones posteriores al cierre (numerales 3, 5, 11 y 16). El artículo 93 de la Ley 1437 de 2011 lo permite por manifiesta oposición a la Constitución o a la ley, sin crear una sola norma nueva.
Sería ingenuo esperar que un gobierno revoque un acto que acaba de firmar. Pero el propio interés del Gobierno en la seguridad jurídica, que es la razón de ser de la directiva, abre caminos para blindarla sin retroceder. El primero lo ofrece el mismo texto: el numeral 16 ordena ajustar manuales y protocolos, y el numeral 4 remite «integralmente» al Decreto 1066. El protocolo de la DANCP puede entonces leer la comparecencia como complemento, y no sustituto, de la identificación de oficio, exceptuar del cierre los casos de consentimiento y recordar que la decisión sectorial debe cumplir el estándar de la SU-123 de 2018. El segundo es que el Ministerio del Interior solicite concepto a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado (artículo 112, numeral 1, de la Ley 1437 de 2011) sobre el alcance de esos apartes, antes de que lleguen las demandas; aunque no es vinculante, daría a las entidades una lectura autorizada. El tercero es trasladar lo valioso de la directiva al proyecto de decreto en curso y al proyecto de ley anunciado por el ministro Lara, y concertarlos en la Mesa Permanente de Concertación (Decreto 1397 de 1996) y en el Espacio Nacional de Consulta Previa. El proyecto de ley, además, debe tramitarse como estatutaria, con las autoridades étnicas como coautoras del texto. Los pueblos de la Sierra Nevada ya demostraron que conocen el camino al Consejo de Estado; es mejor invitarlos a la mesa que esperarlos en el estrado.
Sacar los expedientes de los computadores de los contratistas es necesario. Pero ese orden no puede ganarse dejando por fuera a quien no alcanzó a tocar la puerta. Una consulta que no busca a los consultados no es más ágil; puede ser más frágil.
